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为了让法立在老百姓心坎里
——萍乡市构建地方立法立项机制的实践与思考

    党的十八大以来,习近平总书记在阐述全面依法治国的系列讲话中指出,“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。他还指出,“不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量。”构建地方立法立项机制,是把好地方立法质量的“第一道工序”,值得有立法权的地方人大进行深入研究。
    一、萍乡市构建地方立法立项机制的实践
地方立法立项作为立法准备阶段的核心环节,市人大常委会获得地方立法权以来,经过两年多的不断探索,地方立法立项机制已经初步形成,并在工作实践中不断发展完善。
    1.编制五年立法规划和两个年度立法计划,地方立法立项形成工作常态。编制立法规划(计划)是地方立法立项的表现形式和主要载体,市人大常委会把编制五年立法规划和年度立法计划作为重要抓手,先后完成编制五年立法规划和2017、2018年度立法计划。《萍乡市燃气管理条例》《萍乡市市容与环境卫生管理条例》等10个立法项目被列入五年立法规划,并同时列入相关年度立法计划,地方立法立项已发展成为地方立法过程中的一项常态工作。
    2.立法建议主动与改革决策相衔接,地方立法项目库实行动态管理。市人大常委会根据市委近年来的重大决策,市政府颁布的政府令和全国同类设区的市已开展的立法项目,主动发布《萍乡市立法调研项目建议参考表》,向26个相关市直部门和各县区(含开发区和武功山景区)提出70件立法调研建议项目,涵盖设区的市地方立法权范围内的大多数将来可能立法的事项。同时,每件立法调研建议项目列明了立法调研的牵头单位和联系部门,对条件比较成熟的立法项目及时调整进入立法项目库,保证立法项目的动态管理。
    3.出台地方性法规制定程序暂行规定,地方立法立项程序实现制度保障。市人大常委会根据《萍乡市立法条例》有关规定,结合本市地方立法实践经验,出台《萍乡市地方性法规制定程序暂行规定》,其中设立专章对立法计划的编制问题作出规定,对立法项目来源渠道和地方立法立项标准,以及地方立法立项程序的工作期限、申报材料要求和工作流程等事项做出较为详细的规定,明确了专工委初步审查、主任会议通过、市人大常委会党组报请市委审定、省人大常委会法工委备案等立项必经程序。
    二、当前萍乡市构建地方立法立项机制存在的问题
    萍乡市地方立法立项积累了一些成熟经验,形成了一些好的做法,但在实践工作中仍然存在一些问题。突出表现为:
    1.立法项目来源比较单一。在立法项目征集上,尽管采取面向政府部门、人大专委会、人大代表、社会团体、县区人大等多渠道征集项目,同时也向立法研究基地、基层立法联系点、立法咨询专家征集项目,甚至通过《萍乡日报》、萍乡人大信息网等媒体发布征集公告,向社会公众公开征集项目,但立法项目来源的主渠道仍然为政府部门,其他途径的实际收效甚微。
    2.立法项目确立比较主观。立法项目来源比较单一,约束了编制立法规划(计划)的承办机构对立法项目的选择范围,使得实践工作中往往依靠申报部门的积极性来作为立项标准,一些立法项目对经济社会的影响以及立法需求的必要性、可行性和实效性没有进行充分论证,尽管列入了年度立法计划,但有时难免被搁置,或者很难如期提交审议。
    3. 立法项目执行比较缓慢。尽管《萍乡市地方性法规制定程序暂行规定》对编制立法规划(计划)的程序予以制度保障,但从实施效果来看,一方面地方立法立项的过程受到多种负面因素影响,立法规划(计划)编制的不尽科学,影响了执行效果;另一方面对违反《规定》行为的审查机制不健全,违规行为的责任主体不够明确,致使立法项目执行比较拖沓。
    三、完善萍乡市构建地方立法立项机制的几点思考
    在新的历史条件下,地方立法立项机制仍然需要不断完善,随着实践发展而发展,这就要求不断创新工作思路和工作方法,及时制定、修改、完善各项立法立项制度,进一步做好立法规划(计划)编制工作,使立法项目更加充分反映广大人民的意志,更加符合我市的具体情况。
    1.突出党的领导。党的领导贯穿于地方立法全过程,要注重将党的先进理论运用到地方立法立项工作中,按照市委对经济社会发展指导思想,紧紧围绕市委“年年有变化、三年大变样、五年新跨越”的中心任务,在项目筛选过程中,优先选择能够体现市委发展战略的项目,为市委顺利开展中心工作提供法制保障,使市委的意志通过立法形式上升为全市人民的意志,进而促进萍乡经济社会发展。在立法规划(计划)通过市委审定后,要将实施立法规划(计划)列入市委全面深化改革、全面依法治市等中心工作,以市委的名义向市县各级党组织转发,保障立法规划(计划)顺利实施,在实施过程中,要以市委的名义定期督查,确保立法项目有序推进。
    2.坚持人大主导。应当坚持人大在地方立法立项中的主导地位,避免地方立法的部门利益化。首先是严格贯彻《萍乡市地方性法规制定程序暂行规定》的规定,逐步扩大立法项目来源渠道,公开立法项目筛选过程,严格执行立法规划(计划)审定、报批、公布实施等立项程序,对涉嫌违反《规定》的行为主体及时采取监督措施,必要时应当追究责任。其次要明确立法规划(计划)编制的责任主体,在人大内设地方立法规划研究机构或者与相关科研院校合作设立地方立法研究机构,专门负责统筹安排年度立法计划和中长期立法预测规划工作,利用立法规划研究机构或者地方立法研究机构的中立性地位,为发挥人大主导作用提供机构保障。
    3.扩大公众参与。充分发挥政府部门在地方立法立项中积极作用的同时,进一步量化政府部门报送的立法项目的筛选标准。注重发挥各级人大、政协及各民主党派、工商联、社会团体的积极作用,用好他们联系广泛的独特优势,最大限度地把他们各自所联系成员的意志、智慧和力量凝聚到地方立法建言献策上来。进一步完善公开征求立法建议项目机制,广泛动员社会力量。坚持宣传先行,扩大公众对立法情况的知晓度,营造好的参与立法立项氛围。注重多措并举,综合运用各种方式和手段,构建和激活民意表达机制的快捷渠道,构建双向互动机制,对予以采纳的意见采取相应的奖励措施,不予采纳的意见应当及时进行反馈。(周东北)
 
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